Texto de: Rodrigo Serrano-Berthet *

 

Me gustaría comenzar haciendo una afirmación que puede sonar un poco polémica:
 

Los encargados de la toma de decisiones en materia de seguridad y justicia en América Latina y el Caribe, en general, no han mostrado mucho interés por saber si sus políticas funcionan o no, si son efectivas o no, para prevenir y reducir el delito, la violencia y la inseguridad que azotan a la región. 
 

No estoy diciendo que no les interese, sino que no lo han demostrado. Si el crimen baja, se debe a sus políticas. Si el crimen aumenta, se debe a factores ajenos a su control. La oposición presenta los argumentos inversos. La calidad del debate público sobre la efectividad de las políticas de seguridad no suele superar mucho este nivel de sofisticación. Y como consecuencia, en la mayoría de los casos desconocemos si nuestras intervenciones tienen algún impacto en la reducción del delito. Estoy hablando del promedio, claro; siempre hay excepciones. 

Hay varias razones que ayudan a entender esta situación, pero antes de entrar en ese tema me gustaría explicar en qué me baso para hacer esta afirmación.  
 

¿Cómo medir el interés gubernamental en la efectividad de los programas de seguridad y justicia?

Sin pretender ser exhaustivo, propongo tres medidas “gruesas” sobre lo que sería deseable encontrar.
 

1) Evaluaciones de impacto (cantidad, calidad, fomento, uso)

Si hubiera interés por la efectividad, la región contaría con miles de estudios que evaluarían si fue posible atribuir al “programa x”, o a la “medida z”, algún efecto sobre el robo, la violencia de género, o lo que fuera que se buscó impactar con el programa. Un porcentaje importante de estos estudios sería de alto rigor científico en términos de inferencia causal, y una elevada proporción de los mismos habría sido apoyado por el gobierno. A lo largo del tiempo observaríamos que los programas que funcionaron fueron ganando en escala y los que no funcionaron se fueron extinguiendo. 

Ese sería el ideal. Ahora veamos la realidad.

Para crear el Banco de Evidencias, en el BID estuvimos haciendo una búsqueda exhaustiva sobre evaluaciones de impacto en la región. Hasta el momento encontramos unos 200 estudios, de los cuales unos 60 cumplen con criterios de rigor científico para inferir causalidad. 

Esto no es despreciable, pero se trata de un número pequeño, en mi opinión, si consideramos que la región tiene 33 países que desde hace más de 20 años vienen implementando todo tipo de programas de seguridad a nivel nacional y en miles de gobiernos subnacionales. De los estudios que encontramos, solo una minoría fueron financiados directa o indirectamente por los gobiernos de la región. 
 

2) Diseño de programas informados por evidencia

Si hubiera interés por la efectividad, cada vez que hubo que diseñar un nuevo programa o tomar una nueva decisión de políticas, el encargado de la toma de decisiones habría buscado informarse por la mejor evidencia científica disponible sobre las causas del problema que se quiso atacar y sobre las soluciones que habían funcionado para enfrentar ese problema, las habría adaptado a su contexto, y habría diseñado mecanismos ágiles de aprendizaje iterativo. Esto lo veríamos reflejado en los documentos de diseño del programa, y en su sistema de monitoreo y evaluación. 

Ahora veamos la realidad.

Hace unos años hicimos un estudio que, si bien parcial e imperfecto, nos da algunas pistas. En seis países de la región analizamos el diseño de 283 programas de seguridad ciudadana y encontramos que solamente el 8% incluía información sobre la evidencia de efectividad que tenía el tipo de intervención propuesto. 

Acceda al estudio completo aquí.

3) Capacidades organizacionales para aprender (Unidades de Análisis Criminal)

Si hubiera interés por la efectividad, las organizaciones del sistema de seguridad y justicia (agencias policiales, fiscalías, etc.) contarían con Unidades de Análisis Criminal robustas, con capacidad de analizar los patrones y las causas de los problemas que buscan resolver, así como de testear soluciones y medir la eficiencia y eficacia de soluciones alternativas en tiempo real. 

No conozco estudios sobre esto, pero basado en la experiencia del equipo de seguridad ciudadana del BID, podemos decir que, si bien las Unidades de Análisis van creciendo en cantidad, en general están desconectadas del proceso de toma de decisiones. El foco es la producción de informes estadísticos descriptivos, y en muy pocos casos existen productos analíticos orientados a la toma de decisiones de gestión, y mucho menos a medir la efectividad de las decisiones tomadas. 
 

¿Qué barreras dificultan el interés por la efectividad en seguridad y justicia?

En otro blog me preguntaba sobre por qué las políticas de seguridad y justicia en nuestra región “se orientaban menos por la ciencia y más por las creencias, copiando lo que parece popular, o lo que da más rédito político, dando espacio libre a ideologías y prejuicios de todo tipo”. 

Allí me enfoqué en una de las barreras: la dificultad que tienen los que toman decisiones para acceder a la ciencia, al conocimiento ya sistematizado sobre qué ha funcionado y no funcionado. La Plataforma de Evidencias y el Banco de Evidencias buscan contribuir a cerrar esta brecha de acceso. 

Pero esa no es la única barrera, ni la más importante.

La barrera más importante que explica el desinterés por la efectividad es la baja importancia que tiene la prevención del delito en las políticas de seguridad y justicia.
 

Las “desventajas” de la prevención

El sistema de seguridad y justicia tiene dos grandes funciones: hacer cumplir la ley (o reprimir el delito), y prevenir la ocurrencia del delito. De estas dos funciones, la represión es la más fácil y natural de cumplir y, por lo tanto, la que suele concentrar toda la energía de las instituciones. Las agencias policiales de la región, por ejemplo, dedican la mayor parte de su tiempo a actividades reactivas, de respuesta al delito, como atención a llamadas de emergencia, arrestos o investigaciones criminales. 

Definir su misión institucional alrededor de estas actividades de control tiene varias ventajas: le permite a una agencia policial atender a las demandas ciudadanas más inmediatas, a los pedidos de los políticos por acciones visibles, y hacerlo sin tener que depender de nadie más que de la propia organización para lograrlo. Le da un “argumento” para ignorar los cuestionamientos acerca de qué tan efectivas son estas acciones para prevenir los delitos. Un arresto, una llamada de emergencia atendida, o una investigación criminal concluida, tienen un valor intrínseco, y son parte esencial de la misión policial.

¿Y por qué es “bueno” no tener que responder a preguntas sobre la efectividad para prevenir delitos? Porque la prevención es difícil, puede llevar tiempo, no generar necesariamente acciones visibles, y requerir la cooperación de otros. Y el riesgo de fracasar es mayor. 

Estoy hablando de la prevención hecha de manera seria, no simplemente poner más policías a patrullar o a visitar escuelas dando charlas sobre prevención en materia de drogas, asumiendo que van a ser efectivas. La prevención, tomada en serio, requiere preguntarse por la efectividad, mientras que “hacer cumplir la ley” logra justificarse sobre la base de medidas de eficiencia.

El problema es que, para saber si una actividad tuvo un efecto preventivo, se requiere algún tipo de evaluación de impacto: no alcanza con mostrar la cantidad de actividades o productos realizados. Y estas evaluaciones de impacto conllevan un alto riesgo para la organización: mostrar que lo que hicieron no sirvió para prevenir el delito o, peor aún, que dejaron a la sociedad con más problemas de los que tenía antes.

En resumen, el valor social de hacer cumplir la ley se puede medir a través de “productos”, que están bajo el control de las policías. El valor social de la prevención solo se puede medir a través de “resultados” que, indefectiblemente, van a estar en parte fuera del control de las policías.  

Entonces, como organización, ¿por qué me voy a preocupar seriamente por la prevención si estoy mucho más seguro y cómodo limitándome a mi papel de “hacer cumplir la ley”? 
 

El valor social de la prevención

La principal razón para hacerlo es que cualquier ciudadano prefiere mil veces más no ser víctima de un delito antes que tener su llamado de emergencia atendido, o el criminal arrestado o investigado. Desde el punto de vista del valor para la sociedad, reducir y prevenir el delito es mucho más importante que reaccionar frente al mismo. 

Las policías más modernas del mundo ya han entendido esto, y dan a la prevención un papel central en su trabajo. Abordan cada una sus tareas (inclusive las de control) con una lógica preventiva. Esto incluye obviamente el despliegue policial en territorio, donde el efecto sobre la prevención del delito puede ser cero (si está mal hecho) o implicar un 20% de reducción del delito si se adoptan estrategias de policiamiento en puntos calientes.

Pero inclusive en el trabajo represivo tienen una mirada preventiva y, en lugar de investigar los delitos caso por caso, puramente desde una lógica reactiva, analizan los patrones del delito, identifican causas comunes subyacentes, definen qué le cabe hacer a la policía, y actúan proactivamente sobre esas causas.

Hacer este cambio requiere salir de la zona de confort del modelo reactivo, y comenzar a hacerse la pregunta sobre cuál es la manera más efectiva de lograr los resultados más valiosos socialmente.

Para ello necesitamos hacer que la prevención se vuelva más atractiva para las organizaciones policiales, que los ciudadanos la valoren y demanden, que los políticos vean las ventajas de promoverla, que las policías tengan menos miedo de fracasar, y se vuelvan organizaciones orientadas por el aprendizaje continuo, y por la búsqueda de resultados. 

Y esto que decimos para las policías, vale para las otras organizaciones del sistema de justicia criminal.

Conseguir que las organizaciones de seguridad y justicia se identifiquen con la prevención como foco central de su trabajo, que tengan el coraje institucional de hacerlo, es quizás el objetivo más importante que podemos tener los que buscamos aumentar la efectividad de las políticas de seguridad a través de aumentar el interés en las políticas basadas en evidencia. 

Desde la Plataforma de Evidencias buscamos, modestamente, ayudar a ese cambio de paradigma. Difundiendo los modelos preventivos que funcionaron y criticando los que no funcionaron (pero siguen siendo populares), y fortaleciendo la incipiente comunidad de práctica de líderes políticos, profesionales de la seguridad, representantes del sector académico y activistas comprometidos con la prevención y la efectividad en el desarrollo.

 

Escríbanos con sus ideas sobre estos temas, sobre qué se está haciendo y que más se podría hacer para lograr aumentar el interés de las autoridades por la prevención del delito y por las políticas basadas en evidencia.

 

* Rodrigo Serrano-Berthet es especialista principal en seguridad ciudadana de la División de Innovación para Servir al Ciudadano del BID.