El Modelo de Gestión por Resultados (GpR) implementado originalmente por la policía de Nueva York en 1994 en el contexto de la iniciativa Compstat mostró el potencial de la gestión intensiva y de calidad para reducir los indicadores de violencia. Las célebres reuniones semanales coordinadas por el jefe de Policía, William Bratton, con todos los comandantes de los distritos policiales de Nueva York, acompañadas por mapas e indicadores actualizados en tiempo casi real se convirtieron en una referencia que se esparció rápidamente por todo el mundo.
La idea llegó a Brasil a inicios de la década de 2000, junto con el movimiento de Gestión por Resultados (GpR) que comenzaba a extenderse por varias áreas de la gestión pública. Sin embargo, la experiencia en Brasil asumió características distintivas. Mientras que en los Estados Unidos el modelo tiene un foco minucioso en el policiamiento, y llega a analizar el desempeño individual de cada integrante de la policía, en Brasil se transformó en un modelo de macro gestión (véase el gráfico 1).
Gráfico 1: Cómo funciona el modelo de Gestión por Resultados
Características del modelo de gestión brasileño
Orientado por indicadores, objetivos, rutinas de planificación integrada y rendición de cuentas, el modelo brasileño estimula la integración entre las fuerzas de seguridad y se ha convertido en una herramienta importante y efectiva para que los administradores implementen una política de seguridad coordinada y capaz de llegar hasta la conducción de las corporaciones policiales.
En general, el modelo brasileño se caracteriza por la creación de áreas integradas de gestión entre la Policía Civil y la Policía Militar, reuniones periódicas de gestión a nivel estadual, regional y local, seguimiento intensivo de los indicadores de criminalidad y la definición de metas por alcanzar.
A lo largo de los últimos 20 años, Alagoas, Bahía, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro y São Paulo, entre otros, ya experimentaron políticas de gestión por resultados, en su mayoría con resultados exitosos (véase el gráfico 2).
Gráfico 2 – Estados brasileños con programas de Gestión por Resultados
Una característica determinante que puede llevar al éxito o al fracaso de los programas de gestión por resultados es el liderazgo de los gobernadores brasileños. Esta presencia, al mismo tiempo que aporta fuerza política al modelo, también lo fragiliza, dado que los cambios de gestión o de identidad política pueden afectar su continuidad tras un cambio de gobierno.
Minas Gerais: La primera experiencia
El Programa de Policiamiento por Resultados, formulado conjuntamente entre la Policía Militar y el Centro de Estudios sobre Criminalidad y Seguridad Pública (CRISP) de la Universidad Federal de Minas Gerais, puede considerarse como la primera experiencia de este tipo de gestión en el país. Esta asociación surgió a partir de la necesidad de introducir innovaciones institucionales en la Policía Militar, y reducir los altos índices de violencia en el Estado de Minas Gerais.
Por medio del programa, la ciudad de Belo Horizonte, capital del Estado, fue dividida en 25 regiones de policiamiento, cada una bajo la responsabilidad de capitanes de las Compañías de la Policía Militar, como gerentes de seguridad pública. En una sala con recursos multimedia para la presentación de mapas y tablas, cada gerente rendía cuentas sobre la implementación de las acciones en reuniones denominadas Encuentros de Evaluación del Desempeño Operativo.
Un estudio realizado sobre el programa en cuestión mostró que se revirtió la tendencia de aumento de la delincuencia en la ciudad, que venía creciendo desde 1995, y alcanzó una reducción de aproximadamente 5.600 delitos violentos durante los 22 meses de ejecución del programa.
A partir de esta experiencia, en 2005 se creó el Programa de Integración de la Gestión en Seguridad Pública (IGESP), que inicialmente se aplicó en Belo Horizonte y después se extendió a 56 municipios. El programa unificó las bases de datos de las policías y creó un centro de análisis y estadísticas. Una evaluación de impacto estimó una reducción del 47% en los delitos contra la propiedad y del 16% en los delitos contra las personas en el primer año de implementación.
Ejemplos promisorios en Brasil
Como parte de la preparación del Banco de Evidencias, el BID buscó todas las evaluaciones de impacto sobre Gestión Orientada por Resultados realizadas en Brasil. Una revisión sistemática identificó 13 evaluaciones de impacto, y todas mostraron que esta metodología se asoció con una caída significativa de los homicidios en los estados donde fue implementada [1].
De estos 13 estudios, solamente dos (el de IGESP de Minas Gerais y el programa Estado Presente de Espírito Santo) alcanzaron el nivel de rigor metodológico exigido por la Plataforma de Evidencias para su inclusión en el Banco de Evidencias (véase el Manual Metodológico)
Ahora bien, incluso los casos no incluidos presentan indicios preliminares de que este tipo de programas son prometedores, y que su uso sistemático tiene el potencial de ayudar a los gobiernos a generar resultados positivos en el contexto latinoamericano en general y brasileño en particular.
A continuación, se exponen algunos aspectos para destacar de los programas en Espírito Santo, Pernambuco y Rio de Janeiro:
Programa Estado Presente de Espírito Santo
Lanzado en 2011, el Programa Estado Presente, consiste en metas compartidas y el seguimiento y la evaluación de resultados (desde el nivel operativo hasta el nivel estratégico) entendidos a través de una dinámica de reuniones de gestión.
Un estudio del Instituto Sou da Paz, señaló mejoras en las estructuras de Seguridad Pública del Estado, que incluyen el aumento de integrantes de las fuerzas policiales, la integración de las policías y la inversión en la infraestructura del sistema penitenciario.
Una evaluación de impacto publicada por el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas, destaca además las acciones sociales enfocadas en la prevención y el fortalecimiento del trabajo policial de investigación y de inteligencia como características fundamentales para la obtención de los resultados positivos alcanzados.
El estudio empleó una metodología de control sintético para determinar el impacto del programa (véase el gráfico 3). Se estableció un grupo de control con base en variables similares a las características del grupo de tratamiento, es decir, empleando indicadores semejantes a los del estado de Espírito Santo, para estimar lo que podría haber ocurrido si el programa no se hubiese implementado.
Gráfico 3: Cantidad de homicidios comparados con el grupo de control
Entre 2010 y 2014, se produjo una reducción del 10,2% en el número de homicidios del estado. Si no hubiese sido por el programa Estado Presente, la evaluación indica que, durante el mismo período, los homicidios habrían incrementado en un 29% (véase el gráfico 4).
También se evaluaron los costos financieros de implementar el programa y se estimó que, por cada real invertido, se produjo una ganancia de bienestar social equivalente a R$ 2,40 [2].
Gráfico 4: Principales resultados del Programa Estado Presente
Programa Pacto por la Vida de Pernambuco
El Pacto por la Vida (PPV) es una política pública del estado de Pernambuco, reglamentada por la Ley 14.024/2010. Una de sus características principales es la participación no solo de instituciones de seguridad pública, sino también de diversas secretarías y órganos municipales, estatales y federales, además de la sociedad civil en la implementación de acciones para la prevención del crimen.
El programa está enfocado en la gestión y el seguimiento permanente de acciones y resultados, y tiene como objetivo principal reducir las tasas de mortalidad violenta intencional en un 12% anual. Para este fin, el estado se dividió en 26 áreas integradas, cada una supervisada por un Comité de Gestión que se reúne una vez por semana. Los policías que trabajan en las áreas del programa reciben incentivos en forma de premios, gratificaciones y bonificaciones.
En cuanto a los resultados, se estima que hubo una reducción de 9,1 puntos porcentuales en la tasa de homicidios del estado, lo que se traduce en el resguardo de 2.213 vidas entre 2007 y 2011. Esto equivale a una reducción de casi el 17,3% en relación con el número de homicidios registrados en 2007, año de la implementación del PPV [3] (véase el gráfico 5).
Actualmente el programa se encuentra en una fase de revisión para su mejora y relanzamiento.
Gráfico 5: Principales resultados del programa Pacto por la Vida
Sistema Integrado de Monitoreo de Rio de Janeiro
En Rio de Janeiro, el Sistema de Metas y Acompañamiento por Resultados, más conocido como SIM, busca reducir los indicadores de criminalidad preestablecidos.
Lanzado en 2009, el programa está centrado en la integración del trabajo de las policías, promoviendo una cultura de gestión que privilegia el análisis criminal, por medio de la planificación y el reconocimiento del desempeño de los agentes, además de difundir las buenas prácticas.
En un informe de evaluación de los datos del programa entre 2009 y 2015, el Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper) destacó aspectos fundamentales que contribuirían a la obtención de los resultados positivos del SIM. Entre ellos, sobresalen la creación de una base de datos transparente y accesible de los indicadores de seguridad pública del estado coordinada por el Instituto de Seguridad Pública de Rio de Janeiro (ISP), y el compromiso de los líderes políticos y del sistema de seguridad.
El estudio del Insper evaluó cómo las bonificaciones semestrales por metas cumplidas en la lucha contra el delito influyen en el trabajo policial y afectan al comportamiento de las Áreas Integradas de Seguridad Pública (AISP), las divisiones territoriales del estado que definen el trabajo de integración de las Policías Militar y Civil.
El análisis mostró que “lograr resultados parciales satisfactorios a lo largo del semestre se asocia con menores índices de criminalidad en períodos posteriores” [4]. Los autores, sin embargo, llaman la atención sobre la necesidad de lidiar con el desincentivo y la frustración de las unidades que no hayan conseguir alcanzar sus metas.
En los siete años previos a la implementación del SIM, la tasa anual de homicidios en Rio de Janeiro, que ya estaba disminuyendo, registró una media de 7.839 casos por año. De 2009 a 2014, la media de homicidios en el Estado fue de 4.967 muertes, número 36,7% menor [5] (véase el gráfico 6).
Gráfico 6: Principales resultados del Sistema Integrado de Monitoreo
Conclusión
La evidencia más rigurosa de los casos de Minas Gerais y Espírito Santo junto con la evidencia preliminar de los casos de Pernambuco, Rio de Janeiro y otros estados, respaldan la conclusión que la Gestión por Resultados puede contribuir a la prevención de la violencia y el crimen.
Los estudios indican que este tipo de programas son promisorios, y que su empleo sistemático puede fortalecer la efectividad de las políticas de seguridad pública, generando resultados positivos que ayudan a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Referencias
- Kopittke, A. L. W. (2020). Segurança Pública baseada em evidências: a revolução das evidências na prevenção à violência no brasil e no mundo. Tese de Doutorado [Doutorado em Políticas Públicas].– Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2020.
- Silva-Neto, R.; Cerqueira, D.; Coelho, D.; Lins, G. (2020) Texto para Discussão. Uma avaliação de Impacto de Política de Segurança Pública: o Programa Estado Presente do Espírito Santo. IPEA.
- Silveira Neto, R.; Ratton, J.; Monteiro, C. (2014). Avaliação De Política Pública Para Redução Da Violência: O Caso Do Programa Pacto Pela Vida Do Estado De Pernambuco. Anais do XLI Encontro Nacional de Economia. ANPEC - Associação Nacional dos Centros de Pós Graduação em Economia.
- Cabral, S.; Firpo, S.; Costa, M. M. da; Viotti, L. (2016). Relatório final de pesquisa para a Fundação Brava. Avaliação do sistema de metas e acompanhamento dos resultados da segurança pública no estado do Rio de Janeiro. INSPER Metrics.
- Cifras baseadas en datos del informe del Instituto Sou da Paz.